การบริหารการพัฒนา ตอนที่หนึ่ง

            รัฐประศาสนศาสตร์คือปัจจัยเชิงกลยุทธ์ในการพัฒนาสังคม และเศรษฐกิจซึ่งมีอิทธิพลและวินิจฉัยถึงความสำเร็จของแผนพัฒนาใด ๆ และในขณะเดียวกันก็มีความว่องไวต่อการมุ่งไปสู่การเปลี่ยนแปลงและการควบคุมสังคม   ความไม่เพียงพอต่อการบริหารงานในประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายในปัจจุบันตระหนักว่าเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนา, ซึ่งบางทีเป็นอุปสรรคที่น่ากังวลมากกว่าการขาดเงินทุน หรือการช่วยเหลือจากต่างประเทศ  เฮอร์เบอร์ต เอ็มเมอริชนักวิชาการและนักบริหารตั้งข้อสังเกตว่าจากการประมาณการแปดสิบเปอร์เซ็นต์ของแผนงานของโลกไม่สามารถเติมเต็มได้อันเนื่องจากการบริหารงาน
            คำว่าการบริหารสามารถนำไปใช้ในเหตุผลเชิงกว้างในการเข้าสู่ความหลากหลายของ แนวคิดและทัศนะความคิดที่ตั้งข้อสังเกตการศึกษาเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ใน ประเทศกำลังพัฒนา  ผู้เขียนหลายคนได้แสวงหาในการตีความหมายอย่างเคร่งครัดและถูกต้องอย่างมาก  แต่ยังคงมีความพยายามที่จะได้มีการร้องเรียนและการขัดแย้งกัน    หลายคนพูดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนาเพื่อที่จะเน้นความไม่เพียงพอของหลัก วิชารัฐประศาสนศาสตร์  นักวิชาการอื่น ๆ ที่คุกคามสาขานี้เป็นเพียงการประยุกต์ใช้การศึกษาแบบเก่าที่ยังคงที่คนอื่น ๆ ใช้คำศัพท์เหล่านี้โดยขาดการนิยามความหมาย  หลายคนใช้คำศัพท์นี้ในความคิดเกี่ยวกับการบริหารการพัฒนา   นักวิชาการอื่น ๆคิดว่าเป็นการพัฒนาการบริหาร  และหลายคนยังมองความคิดเป็นแบบสองด้านในเหรียญเดียวกัน   อีกสำนักการศึกษาที่สำคัญที่ศึกษาบทบาทและปัญหาการบริหารในประเทศกำลังพัฒนา ที่เรียกว่าแขนงวิชา "รัฐประศาสนศาสตร์เชิงเปรียบเทียบ" (Comparative public administration)  การรณรงค์ต่อการนิยามความหมายและเป็นตราสัญญาลักขณ๋์ของเนื้อหาสาระที่มีความคลุมเคลือแตกต่างในแนวความคิดและทัศนะมุมมองที่แตกต่างกัน  ซึ่งเราจะเห็นว่ามีความสำคัญต่อนัยยะสำหรับการวางแผน
           ในระดับของแนวคิดที่แตกต่างกันทั้งหลายมีการแบ่งปันทัศนะความคิดเชิงเปรียบเทียบ ผู้เขียนเกือบทุกคนที่อธิบายถึงระบบราชการที่กำลังพัฒนาที่อย่างน้อยที่สุด มีนัยยะสำคัญในการยึดถือภาพพจน์ของแนวคิดเวบเบอร์เกี่ยวกับประสิทธิภาพ, ความสมเหตุสมผล,ความชำนาญเฉพาะตามหน้าที่การงาน,การไม่ยึดถือตัวบุคคล, สายการบังคับบัญชาระบบราชการที่ไม่ใช่การเมือง และภาพพจน์ที่สัมพันธ์อย่างสำคัญกับชาติอุตสาหกรรมตะวันตก   ในระบบราชการที่พัฒนาแล้วบางทีดูดีเพียงแต่เมือ่งเปรียบเทียบกับสิ่้งเกี่ยว ขอ้งหรือการเลียนแบบในประเทศกำลังพัฒนา    แต่อีกประการหนึ่ง แม้ว่าระบบราชการที่พัฒนาแล้วไม่ได้มีการคอรัปชั่น,ไม่สมเหตสมผล และไร้ความสามารถก็มีความเจ็บปวดกับความป่วยของระบบราชการเอง  และไม่สามารถเยียวยาแก้ปัญหาได้   อย่างไรก็ตามทัศนะของระบบราชการในประเทศพัฒนาแล้วมีความสมเหตุสมผลเกี่ยวกับ มาตรฐานตามแนวคิดของเวบเบอร์, นักศึกษาในวิชาการบริหารพัฒนาจึงมุ่งเน้นเกี่ยวกับความล้มเหลวของความคิด เชิงอุดมคติในปัญหาพิเศษที่เกิดขึ้น   (1) Herbert C. Emmerich, speaking at the XIHth InternationalCongress of Administrative Sciences, Meeting of
Representatives of Schools and Institutes of Public Administration,
Paris, 21 July 1965

การบริหารการพัฒนา
            ดังนั้นการตอบสนองอย่างเร่งด่วนของการบริหารการพัฒนาคือการเปิดเผยเกี่ยวกับอุปสรรคในการบริหารงานต่อการวางแผนและการติดตามผลการพัฒนา  จากวรรณกรรมของสาขานี้นำเสนอเป็นหมวดหมู่ของอุปสรรคเฉพาะที่เป็นข้อห้ามซึ่ง เป็นส่วนแรกของเอกสารที่จะนำไปใช้ในการทดสอบ สาขาวิชานี้ยังคงนำเสนอแนววิเคราะห์กรอบแนวคิดที่ได้ับการออกแบบในการนำเป็น แสดงสาเหตและความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันของอุปสรรคเหล่านี้ และสิ่งเหล่านี้จะได้นำไปอธิบายในบทต่อไป

อุปสรรคการบริหาร
            นักศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีแนวโน้มเอียงในการมีทัศนะการบริหารในประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นผลที่ออกมา (output) ตัวอย่างเช่นพวกเขาถามถึงวิธีการที่สามารถทำให้ชาติตะวันตกช่วยผลิตและช่วยกำหนดบุคลากรที่มีความสามารถสำหรับงานในหน้าที่ทางการบริหารของการพัฒนาอย่างไร?
วัตถุประสงค์นี้เป็นที่ประจักษ์ที่คล้ายคลึงกับสิ่งหนึ่งของลักษณะการวางแผนทางการศึกษา  แต่นักวางแผนการศึกษาก็เป็นนักวางแผนจริง ๆ ที่เผชิญปัญหาจากปัญหาการบริหารในกรณีใดเช่นเดียวกัน ในฐานะที่เป็นผลผลิตที่ออกมา  การบริหารแนวพื้นบ้่านซึ่งเป็นเรื่องที่ทำให้ล้มเหลวเป็นเครื่องมือที่ต้องดำเนินการตามแผน  มิใช่มีเพียงแต่คนไข้ที่ต้องเยียวยารักษา แต่ยังคงเป็นเพียงแพทย์ในเมืองเท่านั้น    จริง ๆ แล้วผู้ช่วยทางเทคนิคมีเพียงแต่การช่วยเหลือเท่านั้น   ดังนั้นในขณะที่สำนักการศึกษาและสถาบันทางรัฐประศาสนศาสตร์มีมาก่อนงานฝึกอบรมใน เชิงบวกระยะยาวและการปรับปรุงวิชารัฐประศาสนศาสตร์   นักวางแผนกำลังปฏิบัติงานด้วยการบริหารงานในฐานะที่เป็นปัจจัยนำเข้าเพื่อ ตอบสนองความยุ่งยากในระยะสั้น  การศึกษาบริหารการพัฒนาจะมีเฉพาะนักวิชาการที่อย่างน้อยที่สุดใช้ประโยชน์ใน เชิงนิเสธของการแสดงผลที่เป็นอุปสรรคที่นักวิชาการนั้นต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง หากแผนของเขาต้องมีโอกาสในการนำไปใช้ในทางปฏิบัติ  โดยแท้จริงแล้วนักเศรษฐศาสตร์และนักวางแผนการศึกษาต้องตระหนักว่าหากมีแผนที่กำหนดไว้อย่างดีที่สุดปรากฎว่าไม่เป็นไปตามแผนอันเนื่องจากการ ไร้ความสามารถทางบริหาร  และหากความยุ่งยากเหล่านี้ได้เห็นล่วงหน้าแล้ว  มันก็เป็นความผิดพลาดของแผนและของนักวางแผน    จากประสบการณ์และจากการสังเกตการณ์ของบุคคลที่ได้ศึกษามาก่อนแสดงถึงภาพที่ไม่ดี, อุปสรรคมีมากและหลากหลายและเชื่อมโยงซึ่งกันและกัน   แต่พวกเราอาจจะอธิบายถึงประโยชน์ภายใต้ข้อเรียกร้องในหัวข้อใหญ่ ๆ อยู่ 4 ประการคือ (ก) การขาดแคลนทักษะและเครื่องมือ  (ข) ความยุ่งยากขององค์การและโครงสร้าง (ค) ความยุ่งยากทางการเมือง และ (ง) กำแพงวัฒนธรรมและกำแพงทางทัศนคติ

การขาดแคลนทักษะและเครื่องมือ
        ประการแรกมีการขาดแคลนบุคลากรที่ได้รับการฝึกอบรมมาแล้ว ซึ่งเป็นที่ประจักษ์มากที่สุดและมีข้อสังเกตว่าเป็นเรื่องยุ่งยากอย่างกว้าง ขวาง   การขาดแคลนโดยทั่วไปทำให้ขาดแคลนระดับผู้บริหารงาน, แต่โดยทั่วไปต้องเก่งในการยอมรับเป็นการสนับสนุนการบริหาร ตัวอย่างเช่นบุคลากรในระดับตำแหน่งระดับกลางและระดับล่าง และผู้บริหารท้องถิ่น

การบริหารการพัฒนา
         ได้ระบุว่าประชาชนสิบคนจำเป็นสำหรับ "การบริหารเชิงสนับสนุน"สำหรับทุก ๆ คนในตำแหน่งผู้บริหารระดับสูง  (ก) ปัญหาที่เพิ่มเติมคือว่าผลประโยชน์ของชาติที่กำลังเกิดขึ้นในกิจการต่าง ประเทศได้ดูดซับบุคลากรที่มีฝีมือจำนวนมกา  และความคืบหน้าได้ลดจำนวนงานที่เกี่ยวกับการพัฒนา   ประการที่สอง มีความสูญเสียอย่างมหาศาลของคนเก่งที่มีจำกัดที่สามารถหาได้ในการบริหาร   มีบุคคลในการบริหารงานที่มีทักษะจำนวนมากแตมีทักษะที่ไม่ตรงกับงาน ตัวอย่างเช่นบุคคลที่ศึกษาได้ศิลปศาสตร์หรือกฎหมาย (แบบเก่าของนักบริหารเชิงความคิดกว้างขวางที่เป็นมือสมัครเล่นตายยาก)  เนื้อหาวิชาเหล่านี้มีศักดิ์ศรีเกียรติภูมิแต่ใช้ประโยชน์ได้เพียงเล็กน้อยเท่านั้น และดังนั้นนักบริหารสมัยใหม่ส่วนมากยังมีผลกระทบต่อการขาดการฝึกฝนอบรม การมีประเภทการฝึกอบรมที่เหมาะสมสูญเสียเพราะว่าผู้เข้ารับการอบรมแสวงหางาน อื่น ๆหรือไม่มีโอกาสในการใช้ทักษะของเขา  สถาบันการศึกษาใหม่ ๆสำหรับการสอนวิชารัฐประศาสนศาสตร์มักได้รับการตอบสนอง ทั้งนักศึกษาและอาจารย์ เพราะว่าบุคคลเหล่านั้นเป็นบุคคลที่สามารถใช้เวลาจากการทำงาน   ลักษณะสำคัญอีกประการหนึ่งของการขาดแคลนบุคลการคือการเข้าออกจากงานมีอัตรา ที่รวดเร็วในตำแหน่งแต่ละบุคคล  ในขณะที่คนที่มีฝีมือได้เลื่อนตำแหน่งจากตำแหน่งหนึ่งไปสู่อีกตำแหน่งหนึ่ง  บางตำแหน่งเป็นตำแหน่งอาสาสมัคร และเนื่องจากการขาดระบบแบบแผนของการจ่ายค่าตอบแทน, การจัดระดับชั้นตำแหน่ง, และความก้าวหน้า   แต่ส่วนมากมันเป็นของอดีตวันวานของผู้บริหารแบบรอบรู้เชิงกว้าง (generalist administration)  เมื่องานสำหรับผู้บริหารคนใดคนหนึ่งไม่ได้แตกต่างจากอีก งานหนึ่งในแง่พื้นฐาน และเมื่อมีการสับเปลี่ยนงานบ่อยครั้งได้ทำให้ผู้บริหารมีทัศนะมุมมองเชิง กว้างขวาง  "แต่ปัจจุบันนี้ เมื่อประสบการณ์เฉพาะด้านใช้เวลามากต่อการได้ มา  มีการถ่ายโอนหรือโยกย้ายตำแหน่งในขณะที่ไม่มีโอกาสในการใช้ทักษะที่หายาก มีแนวโน้มขาดแคลนผู้นำที่มีประสบการณ์บริหารงานรุนแรงมากขึ้น ยิ่งกว่านั้น เนื่องจากการเลื่อนตำแหน่งหรือการขาดตัวบุคลากร   มันไม่ได้มีการค้นหาแผน งานที่เฉื่อยตัวลงหรือถูกยกเลิกไป   การขาดแคลนทักษะไม่เพียงแต่ผู้ชำนาญการการบริหารหรือผู้เชี่ยวชาญทางเศรษฐกิจแต่ยังขาดทักษะในสำนักงานอย่างง่าย เช่นการจัดระบบแฟ้มเอกสาร, การสื่อสารภายใน,ชวเลข, เสมียน,นักบัญชี เป็นต้น ซึ่งเป็นตำแหน่งที่ไม่สามารถรักษาได้เป็นอย่างดี