ยุคแห่งการเปลี่ยนแปลงไปสู่การจัดการภาครัฐ
ได้มีการเปลี่ยนแปลงในการจัดการภาครัฐของประเทศที่ก้าวหน้ามาแล้ว ตัวแบบเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจแบบเก่าได้เข้ามามีอิทธิพลครอบงำถึงศตวรรษที่ยี่สิบ และได้มีการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่กลางปี ค.ศ.1980 เป็นการจัดการภาครัฐที่เน้นตลาด และมีความยืดหยุ่น สิ่งนี้มิได้เป็นสาระของการปฏิรูปอย่างง่ายดายหรือเป็นการจัดการเพียงเรื่องสำคัญเล็กน้อยในลีลาของการจัดการเท่านั้น แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงในบทบาทของรัฐบาลในสังคม และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลและพลเมือง การบริหารรัฐกิจแบบเก่าได้ลดความน่าเชื่อถือทางทฤษฎีและทางปฏิบัติการ และมีการปรับปรุงรูปแบบใหม่ของการจัดการภาครัฐ (public management) เป็นปัจจัยนำไปสู่กระบวนทัศน์แนวใหม่ในภาครัฐ
กระบวนทัศน์แนวใหม่ได้หยิบยกเอาสิ่งท้าทายโดยตรงต่อสิ่งหลากหลายของสิ่งที่ได้ยอมรับว่าเป้นหลักการพื้นฐานของการบริหารรัฐกิจแบบเก่า ประการแรกของการบริหารรัฐกิจแบบเก่าคือระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลควรจัดองค์การตามหลักสายการบังคับบัญชา,ยึดหลักระบบราชการซึ่งเป็นการวิเคราะห์ระบบการแบบคลาสสิคโดยนักสังคมวิทยาชาวเยอรมันที่ชื่อแม๊ก เวเบอร์ แม้ว่ามีการปรับปรุงโดยธุรกิจและหน่วยงานอื่น ๆ แนวความคิดก่อนหน้านี้ยังคงนำมาใช้อย่างชาญฉลาดมากขึ้นและยาวนานในภาครัฐ ประการที่สอง มีวิธีการที่ดีที่สุด (one-best-way) ในการทำงานและกรรมวิธีการปฏิบัติงานได้กำหนดเป็นคู่มือสำหรับผู้บริหารงานที่ละเอียดพิสดาร (Taylor,1911) การยึดติดอย่างเหนี่ยวแน่นกับวิธีการดำเนินการขององค์การใดองค์การหนึ่ง หลักประการที่สามก็คือการส่งมอบบริการของระบบราชการ ซึ่งครั้งหนึ่งรัฐบาลเข้าไปเกี่ยวข้องในขอบเขตเกี่ยวกับนโยบาย ยังหมายถึงการเป็นผู้ตอบสนองโดยตรงชองสินค้าและบริการโดยผ่านระบบราชการ ประการที่สี่ มีความเชื่อโดยทั่วไปในหมู่นักบริหารในเรื่องการแยกการเมืองออกจากการบริหาร (politics/administration dichotomy) กล่าวคือเป็นสิ่งที่เป็นสาระทางการเมืองและการบริหารสามารถแยกออกจากกันได้ การบริหารยังคงเป็นเครื่องมือที่เพียงแต่ดำเนินการตามคำแนะนำ ในขณะที่สาระของนโยบายหรือกลยุทธ์ได้สงวนไว้ในภาวะผู้นำทางการเมือง(Wilson, 1941) ประการที่ห้า แรงจูงใจของข้าราชการแต่ละคนถูกคาดคะเนว่าเป็นผู้เน้นผลประโยชน์สาธารณะ ในการบริการนั้นที่มีต่อภาคสาธารณะมีการตอบสนองที่ไม่ได้เน้นตนเอง ประการที่หก การบริหารรัฐกิจได้รับการพิจารณาว่าเป็นรูปแบบของกิจกรรมพิเศษ และดังนั้นจำเป็นต้องมีระบบราชการแบบมืออาชีพ (professional bureaucracy) มีความเป็นกลาง, ไม่ยึดติดตัวบุคคล,มีการจ้างงานตลอดชีพ มีความสามารถในการรับใช้ผู้เป็นเจ้านายทางการเมืองได้อย่างเท่าเทียม ประการที่เจ็ดงานที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะจะเป็นงานบริหารตามหลักเหตุผลของพจนานุกรม กล่าวคือเป็นผู้ปฏิบัติตามคำอธิบายที่ตอบสนองโดยผู้อื่นโดยไม่มีความรับผิดชอบสำหรับผลสำเร็จส่วนบุคคล
สิ่งเจ็ดประการเหล่านี้ดูเหมือนแตกต่างและเป็นเรื่องท้าทาย ประการแรกระบบราชการทรงพลังอำนาจอย่างแท้จริงแต่ไม่สามารถทำงานได้ดีในทุกสถานการณ์ทั้งหมด และมีความสำคัญในเชิงลบหลายประการ ประการที่สองความพยายามในการแสวงหาวิธีการที่ดีที่สุดเป็นเพียงภาพลวงตา และนำไปสู่ความเคร่งครัดตายตัวในการปฏิบัติงาน ระบบการจัดการที่ยืดหยุ่นได้รับการบุกเบิกจากภาคเอกชน ซึ่งมีการปรับปรุงโดยรัฐบาล ประการที่สามการส่งมอบโดยระบบราชการไม่เพียงแต่เป็นวิถีทางในการตอบสนองสินค้าและบริการสาธารณะ รัฐบาลสามารถดำเนินการโดยอ้อมโดยผ่านผู้สนับสนุน,กฎเกณฑ์ข้อบังคับ หรือสัญญาซึ่งมักแทนที่โดยผู้ตอบสนองโดยตรง ประการที่สี่สาระสำคัญทางการเมืองและการบริหารมีอยู่ในความเป็นจริงที่เข้าไปสอดแทรกเป็นเวลานาน แต่นัยสำคัญของโครงสร้างฝ่ายจัดการเป็นเพียงแต่ได้โดยผ่านการปฏิบัติงาน อุปสงค์ของสาธารณะมีกลไกที่มีการตรวจสอบซึ่งครั้งหนึ่งในระบบราชการได้ดำเนินการโดยแยกส่วนออกจากสังคม ประการที่ห้า ในขณะที่อาจจะมีบริการสาธารณะที่ได้รับแรงจูงใจจากผลประโยชน์สาธารณะ มันดูเหมือนว่าไม่สามารถโต้แย้งได้ที่ว่าพวกเขาเป็นนักเล่นการเมืองตามสิทธิของพวกเขาเอง พวกนักการเมืองอาจจะถูกมองว่าเป็นการทำงานเพื่อความก้าวหน้าของตนเองและของตัวแทนของพวกเขาเอง แทนที่จะเป็นเรื่องความบริสุทธิ์ผุดผ่องหรือไม่เห็นแก่ประโยชน์ของตนเอง ประการที่หก กรณีของสภาพการจ้างงานที่ผิดปรกติในบริการภาครัฐมีความอ่อนแอมากกว่า โดยเฉพาะอย่างการทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภาคเอกชน ในขณะที่งานทั้งหลายเพื่อการดำรงชีวิตเป็นเรื่องหายาก ประการสุดท้าย งานต่าง ๆเกี่ยวข้องในภาครัฐได้รับการพิจารณาว่าเป็นงานการจัดการมากขึ้น กล่าวคือ ต้องการให้คนใดคนหนึ่งรับผิดชอบเพิ่อความสัมฤทธิผลของผลลัพธ์ แทนที่เป็นการถือว่าข้าราชการและผู้บริหารเป็นเพียงปฏิบัติตามแนวนโยบายเท่านั้น
ปัญหาเศรษฐกิจในปี ค.ศ.1980 เป็นปัจจัยทำให้รัฐบาลต้องหันมาประเมินระบบราชการและการเปลี่ยนแปลงตามอุปสงค์ของประชาชน ตามทัศนะของไคเด็นที่ว่า "คำบ่นร้องทุกข์ทั้งหลายแหล่คือมือที่ตายด้านแล้วของระบบราชการ โดยเฉพาะอย่างการทำงานที่ไม่ดีของข้าราชการและทำให้เกิดความรำคาญใจกับกฎระเบียบที่หยุมหยิมตายตัว, การทำงานที่ล้าช้าไม่ได้เรื่อง,เจ้าหน้าที่ที่มีสีหน้าไม่พอใจ, การบริการที่ย่ำแย่และการปฏิบัติงานที่มีการทุจริตคอรัปชั่น การเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงได้ทำให้เกิดวัฒนธรรมองค์การที่กำลังเกิดขึ้น แต่ไม่มีที่จะปราศจากค่าใช้จ่าย แนวทางใหม่มีปัญหา ไม่ใช่สิ่งที่น้อยที่สุดของพวกเขาในการทำลายมาตรฐานในวิธีการปฏิบัติการและทำให้ขวัญกำลังใจไม่ดี ดูเหมือนว่าเป็นวิถีทางที่ยาวนานในการลุล่วงก่อนที่เป็นการจัดการโดยยึดฐานความสำเร็จที่เกิดขึ้น ถึงแม้ว่าไม่มีการถอยหลังกลับไปยังรูปแบบการบริหารรัฐกิจแนวเก่าก็ตามที
ในทัศนะทั้งหลายเหล่านี้่จะได้อธิบายร่ายยาวให้กว้างขวางกว่านี้ แต่สิ่งสำคัญหลักก็คือมีการเปลี่ยนแปลงโดยรวมในวิชาชีพที่เห็นการเปลี่ยนเปลงเพียงเล็กน้อยสำหรับรอบร้อยปีที่ผ่านมา มีทัศนะที่ว่าความหลากหลายเจ็ดประการที่กำหนดกระบวนทัศนะเกี่ยวกับตัวเอง ก็คือตัวแบบการบริหารรัฐกิจ และกระบ่วนทัศน์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้บังเกิดขึ้นอันเนื่องจากปัญหาตัวแบบเก่านั่นเอง
สรุป กระบวนทัศน์ของการบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์คือแนวคิดการบริหารแบบเก่าหรือแบบดั้งเดิมที่เน้นระบบราชการ, การทำงานที่เน้นวิธีการที่ดีที่สุดเพียงวิธีเดียว, การทำงานไม่ยึดโยงกับภาคประชาสังคม,ประชาชนขาดการมีส่วนร่วม หรือข้าราชการมีการทำงานที่ไร้ประสิทธิภาพ,บริการที่ไม่ดี,มีสีหน้าไม่ยิ้มแย้มแจ่มใส การทำงานไม่ยึดความสำเร็จ แต่ทำงานแบบเช้าชามเย็นชามเท่านั้น ซึ่งทำให้ข้าราชการขาดความรับผิดชอบต่อสาธารณะ ไม่ได้ปฏิบัติงานเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง ทำให้แนวคิดใหม่ในการจัดการภาครัฐที่ต้องการให้การทำงานมีความยืดหยุ่น, ไม่ติดกฎระเบียบมากเกินไป, ลดปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น, และให้ประชาชนมีส่วนร่วมให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ รวมทั้งมุ่งหวังให้ข้าราชการเป็นข้าราชการมืออาชีพอย่างแท้จริง มิใช่ข้าราชการประเภทที่ไม่คำนึงการบริการสาธารณะเพื่อประชาชนที่สามารถเป็นที่พึ่งพิง หรือมุ่งหวังอย่างแท้จริง เมื่อประชาชนเข้มแข็ง บุคคลที่ทำงานเป็นข้าราชการก็จะได้รับผลสำเร็จดีขึ้นในเรื่องความก้าวหน้า,ค่าตอบแทน และความสุขจากการทำงานที่รับใช้ประชาชน
กระบวนทัศน์แนวใหม่ได้หยิบยกเอาสิ่งท้าทายโดยตรงต่อสิ่งหลากหลายของสิ่งที่ได้ยอมรับว่าเป้นหลักการพื้นฐานของการบริหารรัฐกิจแบบเก่า ประการแรกของการบริหารรัฐกิจแบบเก่าคือระบบราชการ (bureaucracy) ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลควรจัดองค์การตามหลักสายการบังคับบัญชา,ยึดหลักระบบราชการซึ่งเป็นการวิเคราะห์ระบบการแบบคลาสสิคโดยนักสังคมวิทยาชาวเยอรมันที่ชื่อแม๊ก เวเบอร์ แม้ว่ามีการปรับปรุงโดยธุรกิจและหน่วยงานอื่น ๆ แนวความคิดก่อนหน้านี้ยังคงนำมาใช้อย่างชาญฉลาดมากขึ้นและยาวนานในภาครัฐ ประการที่สอง มีวิธีการที่ดีที่สุด (one-best-way) ในการทำงานและกรรมวิธีการปฏิบัติงานได้กำหนดเป็นคู่มือสำหรับผู้บริหารงานที่ละเอียดพิสดาร (Taylor,1911) การยึดติดอย่างเหนี่ยวแน่นกับวิธีการดำเนินการขององค์การใดองค์การหนึ่ง หลักประการที่สามก็คือการส่งมอบบริการของระบบราชการ ซึ่งครั้งหนึ่งรัฐบาลเข้าไปเกี่ยวข้องในขอบเขตเกี่ยวกับนโยบาย ยังหมายถึงการเป็นผู้ตอบสนองโดยตรงชองสินค้าและบริการโดยผ่านระบบราชการ ประการที่สี่ มีความเชื่อโดยทั่วไปในหมู่นักบริหารในเรื่องการแยกการเมืองออกจากการบริหาร (politics/administration dichotomy) กล่าวคือเป็นสิ่งที่เป็นสาระทางการเมืองและการบริหารสามารถแยกออกจากกันได้ การบริหารยังคงเป็นเครื่องมือที่เพียงแต่ดำเนินการตามคำแนะนำ ในขณะที่สาระของนโยบายหรือกลยุทธ์ได้สงวนไว้ในภาวะผู้นำทางการเมือง(Wilson, 1941) ประการที่ห้า แรงจูงใจของข้าราชการแต่ละคนถูกคาดคะเนว่าเป็นผู้เน้นผลประโยชน์สาธารณะ ในการบริการนั้นที่มีต่อภาคสาธารณะมีการตอบสนองที่ไม่ได้เน้นตนเอง ประการที่หก การบริหารรัฐกิจได้รับการพิจารณาว่าเป็นรูปแบบของกิจกรรมพิเศษ และดังนั้นจำเป็นต้องมีระบบราชการแบบมืออาชีพ (professional bureaucracy) มีความเป็นกลาง, ไม่ยึดติดตัวบุคคล,มีการจ้างงานตลอดชีพ มีความสามารถในการรับใช้ผู้เป็นเจ้านายทางการเมืองได้อย่างเท่าเทียม ประการที่เจ็ดงานที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะจะเป็นงานบริหารตามหลักเหตุผลของพจนานุกรม กล่าวคือเป็นผู้ปฏิบัติตามคำอธิบายที่ตอบสนองโดยผู้อื่นโดยไม่มีความรับผิดชอบสำหรับผลสำเร็จส่วนบุคคล
สิ่งเจ็ดประการเหล่านี้ดูเหมือนแตกต่างและเป็นเรื่องท้าทาย ประการแรกระบบราชการทรงพลังอำนาจอย่างแท้จริงแต่ไม่สามารถทำงานได้ดีในทุกสถานการณ์ทั้งหมด และมีความสำคัญในเชิงลบหลายประการ ประการที่สองความพยายามในการแสวงหาวิธีการที่ดีที่สุดเป็นเพียงภาพลวงตา และนำไปสู่ความเคร่งครัดตายตัวในการปฏิบัติงาน ระบบการจัดการที่ยืดหยุ่นได้รับการบุกเบิกจากภาคเอกชน ซึ่งมีการปรับปรุงโดยรัฐบาล ประการที่สามการส่งมอบโดยระบบราชการไม่เพียงแต่เป็นวิถีทางในการตอบสนองสินค้าและบริการสาธารณะ รัฐบาลสามารถดำเนินการโดยอ้อมโดยผ่านผู้สนับสนุน,กฎเกณฑ์ข้อบังคับ หรือสัญญาซึ่งมักแทนที่โดยผู้ตอบสนองโดยตรง ประการที่สี่สาระสำคัญทางการเมืองและการบริหารมีอยู่ในความเป็นจริงที่เข้าไปสอดแทรกเป็นเวลานาน แต่นัยสำคัญของโครงสร้างฝ่ายจัดการเป็นเพียงแต่ได้โดยผ่านการปฏิบัติงาน อุปสงค์ของสาธารณะมีกลไกที่มีการตรวจสอบซึ่งครั้งหนึ่งในระบบราชการได้ดำเนินการโดยแยกส่วนออกจากสังคม ประการที่ห้า ในขณะที่อาจจะมีบริการสาธารณะที่ได้รับแรงจูงใจจากผลประโยชน์สาธารณะ มันดูเหมือนว่าไม่สามารถโต้แย้งได้ที่ว่าพวกเขาเป็นนักเล่นการเมืองตามสิทธิของพวกเขาเอง พวกนักการเมืองอาจจะถูกมองว่าเป็นการทำงานเพื่อความก้าวหน้าของตนเองและของตัวแทนของพวกเขาเอง แทนที่จะเป็นเรื่องความบริสุทธิ์ผุดผ่องหรือไม่เห็นแก่ประโยชน์ของตนเอง ประการที่หก กรณีของสภาพการจ้างงานที่ผิดปรกติในบริการภาครัฐมีความอ่อนแอมากกว่า โดยเฉพาะอย่างการทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในภาคเอกชน ในขณะที่งานทั้งหลายเพื่อการดำรงชีวิตเป็นเรื่องหายาก ประการสุดท้าย งานต่าง ๆเกี่ยวข้องในภาครัฐได้รับการพิจารณาว่าเป็นงานการจัดการมากขึ้น กล่าวคือ ต้องการให้คนใดคนหนึ่งรับผิดชอบเพิ่อความสัมฤทธิผลของผลลัพธ์ แทนที่เป็นการถือว่าข้าราชการและผู้บริหารเป็นเพียงปฏิบัติตามแนวนโยบายเท่านั้น
ปัญหาเศรษฐกิจในปี ค.ศ.1980 เป็นปัจจัยทำให้รัฐบาลต้องหันมาประเมินระบบราชการและการเปลี่ยนแปลงตามอุปสงค์ของประชาชน ตามทัศนะของไคเด็นที่ว่า "คำบ่นร้องทุกข์ทั้งหลายแหล่คือมือที่ตายด้านแล้วของระบบราชการ โดยเฉพาะอย่างการทำงานที่ไม่ดีของข้าราชการและทำให้เกิดความรำคาญใจกับกฎระเบียบที่หยุมหยิมตายตัว, การทำงานที่ล้าช้าไม่ได้เรื่อง,เจ้าหน้าที่ที่มีสีหน้าไม่พอใจ, การบริการที่ย่ำแย่และการปฏิบัติงานที่มีการทุจริตคอรัปชั่น การเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงได้ทำให้เกิดวัฒนธรรมองค์การที่กำลังเกิดขึ้น แต่ไม่มีที่จะปราศจากค่าใช้จ่าย แนวทางใหม่มีปัญหา ไม่ใช่สิ่งที่น้อยที่สุดของพวกเขาในการทำลายมาตรฐานในวิธีการปฏิบัติการและทำให้ขวัญกำลังใจไม่ดี ดูเหมือนว่าเป็นวิถีทางที่ยาวนานในการลุล่วงก่อนที่เป็นการจัดการโดยยึดฐานความสำเร็จที่เกิดขึ้น ถึงแม้ว่าไม่มีการถอยหลังกลับไปยังรูปแบบการบริหารรัฐกิจแนวเก่าก็ตามที
ในทัศนะทั้งหลายเหล่านี้่จะได้อธิบายร่ายยาวให้กว้างขวางกว่านี้ แต่สิ่งสำคัญหลักก็คือมีการเปลี่ยนแปลงโดยรวมในวิชาชีพที่เห็นการเปลี่ยนเปลงเพียงเล็กน้อยสำหรับรอบร้อยปีที่ผ่านมา มีทัศนะที่ว่าความหลากหลายเจ็ดประการที่กำหนดกระบวนทัศนะเกี่ยวกับตัวเอง ก็คือตัวแบบการบริหารรัฐกิจ และกระบ่วนทัศน์ที่เปลี่ยนแปลงไปได้บังเกิดขึ้นอันเนื่องจากปัญหาตัวแบบเก่านั่นเอง
สรุป กระบวนทัศน์ของการบริหารรัฐกิจหรือรัฐประศาสนศาสตร์คือแนวคิดการบริหารแบบเก่าหรือแบบดั้งเดิมที่เน้นระบบราชการ, การทำงานที่เน้นวิธีการที่ดีที่สุดเพียงวิธีเดียว, การทำงานไม่ยึดโยงกับภาคประชาสังคม,ประชาชนขาดการมีส่วนร่วม หรือข้าราชการมีการทำงานที่ไร้ประสิทธิภาพ,บริการที่ไม่ดี,มีสีหน้าไม่ยิ้มแย้มแจ่มใส การทำงานไม่ยึดความสำเร็จ แต่ทำงานแบบเช้าชามเย็นชามเท่านั้น ซึ่งทำให้ข้าราชการขาดความรับผิดชอบต่อสาธารณะ ไม่ได้ปฏิบัติงานเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง ทำให้แนวคิดใหม่ในการจัดการภาครัฐที่ต้องการให้การทำงานมีความยืดหยุ่น, ไม่ติดกฎระเบียบมากเกินไป, ลดปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น, และให้ประชาชนมีส่วนร่วมให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ รวมทั้งมุ่งหวังให้ข้าราชการเป็นข้าราชการมืออาชีพอย่างแท้จริง มิใช่ข้าราชการประเภทที่ไม่คำนึงการบริการสาธารณะเพื่อประชาชนที่สามารถเป็นที่พึ่งพิง หรือมุ่งหวังอย่างแท้จริง เมื่อประชาชนเข้มแข็ง บุคคลที่ทำงานเป็นข้าราชการก็จะได้รับผลสำเร็จดีขึ้นในเรื่องความก้าวหน้า,ค่าตอบแทน และความสุขจากการทำงานที่รับใช้ประชาชน
ความคิดเห็น
แสดงความคิดเห็น